Автор: Намик Алиев, доктор юридических наук, профессор, Чрезвычайный и Полномочный посол, руководитель кафедры Академии государственного управления при Президенте Встреча в Белом доме президента США Дональда Трампа с европейскими лидерами и президентом Зеленским вызвала у экспертного сообщества немалый интерес, а следовательно, и много вопросов. Попытки прогнозировать развитие событий – дело неблагодарное, однако стремление положить конец тяжелой войне, сохранить человеческие жизни вызывает необходимость изучения возможных вариантов прекращения боевых действий. В этой связи немало говорится об «обмене территориями», «уступке территорий», Попробуем разобраться в этой связи в некоторых юридических и политических аспектах проблемы. Правовая возможность изменения границ/территории Украины Ключевым вопросом на данный момент является целостность территории Украины. В соответствии со статьей 73 Конституции Украины, вопрос изменения территории страны решается исключительно путем всеукраинского референдума. В то же время в действующем Законе «О всеукраинском референдуме» от 26 января 2021 года, предусматривается достаточно непростая процедура. Инициатором изменения территории может выступать только государство (не инициируется гражданами напрямую). Процедура осуществляется в определенной последовательности. Инициатор (государство) заключает международный договор об изменении территории (изменение границ, приобретение территории, передача территории и т.д.). После этого следует вынесение международного договора на рассмотрение парламента с последующей ратификацией или отказом в ратификации этого договора Верховной Радой. Если договор ратифицирован — президент должен подписать, а в случае вето предусмотрены механизмы его обхода. После подписания ратифицированного соглашения, Верховная Рада назначает в соответствии с Законом всеукраинский референдум. Проведение референдума также осуществляется в рамках строгой процедуры — сбор минимум 3 млн подписей граждан, при этом не менее 100 тыс. подписей в 2/3 областей Украины. Перед назначением референдума предусмотрена проверка обоснованности Конституционным Судом. После этого возможно назначение референдума не позже, чем на последний воскресный день 60‑дневного срока после указа президента (или постановления парламента, в зависимости от ситуации). Поддержка граждан на референдуме — необходимое условие вступления закона в силу. Решения по территориальным вопросам не могут противоречить Конституции и международному праву. В Законе имеется и важный ограничительный момент: наряду с другими не могут быть предметом всеукраинского референдума вопросы: 1) противоречащие положениям Конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права, закрепленным, в первую очередь, Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, протоколами к ней; 2) направленные на ликвидацию независимости Украины, нарушение государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, создание угрозы национальной безопасности Украины, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды. Это значит, что, фактически, вопрос о передаче территорий не может идти вопреки базовым принципам конституции. В то же время, по мнению некоторых экспертов, если договор, ратифицированный парламентом, предусматривает изменение территории, а это затем поддержано на референдуме — это не нарушает целостность. Окончательно высказать свою позицию мы воздержимся, поскольку не являемся специалистами по украинскому праву. На наш взгляд, окончательно эту позицию может разъяснить лишь Конституционный Суд, в чью компетенцию это входит. Является очевидным, что президент Зеленский не может в одиночку принять такое решение. Он может участвовать в переговорном процессе и выступать как сторона, но сам договор должен быть ратифицирован Верховной Радой, а затем закон о ратификации должен быть вынесен на референдум. Наличие Конституционного/законодательного закрепления положения о том, что территориальная целостность неприкосновенна, а также то, что любой договор о передаче территории должен сопровождаться наивысшим уровнем законодательной и народной поддержки, фактически делает передачу территорий политически крайне маловероятной. Однако теоретически сценарий описан и прописан в законах, с учётом всех звеньев цепочки — договор, парламент, референдум. Политическая вероятность передачи украинских территорий России Анализируя ситуацию на август 2025 года, следует исходить из того, что активная фаза войны между РФ и Украиной продолжается, но есть локальные зоны стабилизации. Оккупированными остаются части Донецкой, Луганской, Запорожской и Херсонской областей, а также Крым. Украина получает поддержку Запада, но усталость союзников начинает проявляться. Внутри Украины сохранена политическая целостность и проукраинский настрой общества. Президент Зеленский сохраняет высокий уровень легитимности, но с ростом запросов на «перемирие любой ценой». В то же время Президент Зеленский ясно подтвердил, что юридически Украина не откажется от своих территорий, находящихся под контролем РФ, даже под давлением союзников. В данной ситуации, исходя из изложенных выше предпосылок, на наш взгляд возможно четыре сценария развития ситуации. Сценарий A: «Жёсткий суверенитет» (Базовый сценарий), когда Украина не идет на уступки территорий ни под каким предлогом. В этом случае: 1) Зеленский и парламент блокируют любые переговоры, в которых затрагиваются территориальные уступки; 2) возврат всех территорий остается официальной целью; 3) Запад продолжает помощь, но нарастает давление на «заморозку»; 4) проведение референдума даже не обсуждается — юридически невозможно во время войны (военное положение действует); 5) готовится реинтеграция освобождённых территорий. Вероятность такого сценария наиболее высокая (до 60–65%). В качестве ожидаемых последствия данного сценария можно выделить: 1) затягивание конфликта; 2) сохранение суверенитета при продолжающемся экономическом и демографическом истощении; 3) политические позиции Зеленского остаются стабильными, но давление со стороны умеренной оппозиции и союзников возрастает. Сценарий B: «Заморозка» и де-факто раздел, при котором Украина не признаёт потерю территорий, но фактически соглашается на отсутствие контроля. При этом сценарии: 1) мирные переговоры инициируются при поддержке международных посредников (например, Китай, ЕС, Турция); 2) украинская позиция: "Никаких уступок, но де-факто линию фронта признаем временно"; 3) возможно заключение договора о перемирии, но без юридического признания передачи территорий. Зеленский может согласиться на такие условия, не нарушая Конституцию. Вероятность такого решения 25–30%. К последствиям можно отнести: 1) отсутствие территориальных уступок де-юре, но возникновение долгосрочной заморозки конфликта; 2) снятие военного напряжения, но сохранение проблемы Крыма, Донбасса и других территорий; 3) рост запроса на «новую политическую силу» или трансформацию власти в мирное русло. Сценарий C: «Мир в обмен на территории» (маловероятный), в соответствии с которым Украина под международным давлением соглашается на передачу части территорий в обмен на прекращение войны. Он выражается в том, что: 1) Президент (любой, не обязательно Зеленский) инициирует переговоры, подписывает предварительный договор; 2) Верховная Рада его ратифицирует — что само по себе маловероятно; 3) проводится референдум, и в условиях усталости и разочарования часть общества голосует "за". Низкая вероятность: 5–10%, однако последствия могут быть тяжелыми: 1) жесточайший политический кризис в Украине; 2) раскол элит, массовые протесты, возможный импичмент, смена власти; 3) потеря поддержки Запада в части стран; 4) усиление разочарования среди населения; 5) РФ использует это как прецедент для давления на другие постсоветские страны. Сценарий D: «Смена власти и радикализация». В результате обострения внутриполитического кризиса в Украине происходит смена власти, приходят более радикальные силы. Военные неудачи или затягивание войны провоцируют кризис доверия. Новая администрация (условно: национал-патриотического толка) радикализирует позицию. Любые разговоры о передаче территорий объявляются «предательством», переговоры с Россией исключаются полностью. Вероятность данного сценария средняя (15–20%) при серьёзных военных неудачах. Достаточно серьезны и ожидаемые последствия: 1) эскалация внутри и снаружи; 2) усиление военной мобилизации; 3) возможная конфронтация с западными союзниками по линии «нас предают». Факторы, которые будут определять финальный сценарий. На развитие событий по одному из описанных нами сценариев будет влиять целый ряд факторов. Так, многое будет зависеть от успехов или провалов ВСУ на фронте. Чем успешнее будет Украина — тем жёстче может быть политическая линия. Другой важный фактор - позиция Запада (особенно США). Возможное снижение поддержки может подтолкнуть Украину к компромиссу. Экономическое положение внутри страны, бедность и усталость общества явятся мощным фактором давления на власть. Следует учитывать влияние РФ, ее военные и гибридные действия, давление через Беларусь, дестабилизацию. Наконец, важным фактором явятся выборы в Украине, о которых стали часто говорить. Если выборы состоятся — может появиться альтернатива с иными взглядами. Подводя итоги… Международная и внутриполитическая поддержка территориальной целостности остаётся высокой. С правовой точки зрения Украина не может передать территории без референдума, а политически, как мы видим, даже обсуждение этого вопроса чревато кризисом. Учитывая войну и отношение общества, проведение референдума на такую тему — практически невозможное в текущих условиях решение. Наиболее вероятным остаётся сценарий, при котором де-факто линия фронта "замораживается", но юридически Украина сохраняет претензии на все территории. Однако ситуация крайне динамична — и многое будет зависеть от развития событий на фронте осенью и зимой 2025/2026 гг., а также от внешнеполитической обстановки.
